歐盟的化妝品法規(guī)與管理
化妝品作為與人體健康密切相關的產(chǎn)品，其安全性和功效性受到消費者、生產(chǎn)企業(yè)和政府監(jiān)管部門的重視，為此，各國政府都頒布了各自的化妝品管理法規(guī)。盡管監(jiān)管模式不盡相同，但主要目的都是保證產(chǎn)品安全，保護消費者健康，規(guī)落化妝品生產(chǎn)和經(jīng)營行為，促進經(jīng)濟貿易發(fā)展。
經(jīng)濟貿易的全球化以及中國加入世界貿易組織（WTO）的臨近，使我們面臨新的挑戰(zhàn)，了解和研究國際上化妝品的法規(guī)和管理情況，十分必要。
歐盟現(xiàn)行的化妝品法規(guī)—“化妝品規(guī)程（Cosmetic Directive）頒布于1976年，目前正在進行第七次修訂，該規(guī)程是在歐盟各成員國協(xié)調的基礎上產(chǎn)生的，它不代替各國的法規(guī)。成員國政府依據(jù)各自的具體情況建立自己的實施體系，負責規(guī)程的具體實施。近年來，由歐洲會同美國首先提出的化妝品法規(guī)國際一體化問題，在全球范圍內日益受到化妝品相關各界的關注。
從化妝品法規(guī)和基本的管理措施來看，除歐盟的15個國家外，一些拉丁美洲國家和東南亞的一些國家，以及英聯(lián)邦國家等也采用了類似歐盟的管理模式。其主要特點可以概括為：
1、化妝品定義范圍廣。規(guī)程不劃分普通和功效性產(chǎn)品，均采用化妝品的一般管理原則
和方式來管理；
2、管理模式上以企業(yè)自律為主。產(chǎn)品安全的保證是企業(yè)而不是政府監(jiān)管部門的責任，
特別強調制造商或進口商對產(chǎn)品的責任，行業(yè)協(xié)會代表業(yè)界與政府溝通，并在業(yè)界
的規(guī)范和自律方面起重要作用；
3、產(chǎn)品備案制度完善，使政府監(jiān)管部門掌握企業(yè)必要信息，不需要終產(chǎn)品上市前的審
批許可。政府監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)在產(chǎn)品上市后；
4、強調產(chǎn)品標簽標識的信息完整，使消費者易于了解產(chǎn)品信息；
5、著重于產(chǎn)品生產(chǎn)條件和生產(chǎn)過程的規(guī)范化管理，而不是終產(chǎn)品的抽樣檢驗。
下面分幾個方面對歐盟的化妝品管理法規(guī)、技術規(guī)范和監(jiān)督管理情況作一簡介。
一、化妝品的定義和分類
“化妝品規(guī)程”對化妝品作出了法規(guī)性的定義。化妝品是按接觸于人體各外部器官（表皮、毛發(fā)、指趾甲、口唇和外生殖器），或口腔內的牙齒和口腔粘膜，以清潔、發(fā)出香味、改善外觀、改善身體氣味或保護身體使之保持良好狀態(tài)為主要目的的物質和制劑。在規(guī)程的附錄中還詳細列出了化妝品的種類。根據(jù)歐盟對化妝品的定義，口腔衛(wèi)生用品，包括含氟牙膏均屬于化妝品，但是經(jīng)口、吸入或注射途徑攝入體內的產(chǎn)品不屬于化妝品。從法規(guī)上，歐盟沒有普通化妝品和功能性化妝品之分，藥品的法規(guī)中也沒有處方藥和非處方藥的分類，因此，不存在化妝品與非處方藥的混淆和區(qū)分問題。雖然歐盟的法規(guī)對化妝品的定義明確，范圍也較寬，但針對某些產(chǎn)品在歸類上仍存在爭議，這需要綜合考慮其標識和成分等，并由歐盟成員國的政府主管部門來最終確定其是否按化妝品來管理。
二、生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品的監(jiān)督管理
歐盟實施以企業(yè)自律為主的化妝品管理模式，因此，歐盟及其各成員國，均不實行化妝品的上市前審批許可制度。歐盟有關部門認為，根據(jù)歐盟的實際情況，采取市場監(jiān)管體制比上市前的許可審批制，更有利于保護消費者的利益。
根據(jù)歐盟的化妝品法規(guī)，政府管理部門有權了解化妝品生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品的信息，一些歐盟成員國建立了備案制度，要求化妝品生產(chǎn)企業(yè)和進口代理商必須向政府主管部門備案。備案內容中有關生產(chǎn)企業(yè)的基本情況主要包括生產(chǎn)企業(yè)地址、生產(chǎn)設備和條件、人員情況等。化妝品終產(chǎn)品的備案一般是非強制性的，備案著重于與產(chǎn)品安全相關的內容，如產(chǎn)品的定性或定量組分、原料成分和產(chǎn)品的理化以及微生物特性、產(chǎn)品的安全性和功效評價資料，以及對人體產(chǎn)生不良反應的資料等。進口代理商也應將公司基本的情況備案。政府部門并不對備案資料進行審核和評價，只是存檔，以備產(chǎn)品上市后發(fā)生安全性問題時之用。也有一些成員國并不要求企業(yè)事先向政府部門備案，但是，企業(yè)自己必須具備上述諸方面的資料，一旦政府部門檢查時，企業(yè)必須出具有關資料。
日常監(jiān)管主要包括對產(chǎn)品本身安全性、功效性、企業(yè)GMP實施情況，以及企業(yè)管理方面的資料檢查，必要時也可能進行產(chǎn)品抽檢。最經(jīng)常進選擇是對產(chǎn)品包裝和標簽的檢查，特別是產(chǎn)品標簽所標識成分的審核。除特殊情況外，企業(yè)應在檢查現(xiàn)場向政府主管部門提供所要求的各種資料信息，尤其是產(chǎn)品安全性和功效評價資料。
三、化妝品的安全性保障
由于歐盟沒有普通化妝品和功能性化妝品之分，因此，對所有化妝品均采用同一的安全要求。規(guī)程規(guī)定上市的化妝品在正常、合理和可預見的使用條件下，均不得對人體健康產(chǎn)生危害。規(guī)程明確產(chǎn)品安全的責任在制造商或進口代理商。
為保障化妝品的安全，歐盟制定了化妝品安全性評價原則。規(guī)程未規(guī)定安全性試驗的具體清單和安全終點的清單，要求按照OECD指南進行毒理學試驗，應用風險評估原則進行安全性評價。
歐盟對化妝品原料成分的安全性管理規(guī)定明確。歐盟使用的主要是禁限用物質成分名錄制。
禁用物質是指不得用于化妝品的成分，僅在特定的限制條件下允許使用的成分為限用物質。
限用物質名單規(guī)定了適用的范圍，終產(chǎn)品中的最大濃度限制，使用條件等其它限制和要求，以及需要標明的警示等內容。對準許使用的物質，除色素、防腐劑和紫外線吸收劑外未制定原料成分名單，上述三類物質的名單規(guī)定了成分的適用范圍、濃度限制和警示要求等。這些技術性的規(guī)定，包括各種成分名單，均根據(jù)使用情況隨時調整，保持動態(tài)變化。這樣隨時根據(jù)所掌握的科學資料，確定某個原料成分是否需用禁限用。同時，歐盟已建立規(guī)程附錄所列物質的標準分析方法。但是，分析方法的問題比較復雜，特別是一些新的成分，分析方法有待發(fā)展和完善。
值得注意的是，由于動物保護組織的努力，歐盟在化妝品安全性檢測和評價方法上，盡可能少地采用動物試驗的方法，而代之以人體試驗和細胞方法等。但目前替代方法尚不健全。
歐盟設立的科學委員會，獨立于官方機構，主要為管理部門提供技術支持。科學委員會委員任期三年，連任不超過兩屆。其中的化妝品和非食品科學委員會現(xiàn)有專家十余名。委員會只負責審查化妝品原料成分的安全性，不對終產(chǎn)品進行安全于性評估。進入各種化妝品原料成分名單的物質均須經(jīng)委員會討論批準。委員會還負責制定產(chǎn)品的安全性評價指南，主要是評估有關的檢驗方法，并負責有關技術標準的制定。
歐盟建有毒物控制中心。中心不屬于政府機構，其主要工作是提供與人體健康相關產(chǎn)品和物質方面的信息，特別是人體健康受損時的救助信息，如產(chǎn)品或毒物相關的鑒定、診斷、緊急處理的專業(yè)技術信息，并受一些企業(yè)委托，接受消費者對有關產(chǎn)品的投訴。這些機構在產(chǎn)品（包括化妝品）使用中發(fā)生人體健康損害時的處理方面，起到了重要作用。
四、化妝品生產(chǎn)企業(yè)的自律和行業(yè)協(xié)會的作用
產(chǎn)品出自于生產(chǎn)企業(yè)，因此，生產(chǎn)企業(yè)的自律是保證產(chǎn)品質和消費者健康的關鍵。企業(yè)自律體現(xiàn)在高度的法規(guī)依從性上。歐盟的絕大多數(shù)和企業(yè)均能夠做到以法律為依據(jù)，嚴格遵照各種法規(guī)和技術規(guī)范從事一切生產(chǎn)和經(jīng)營活動。GMP和ISO認證體系是企業(yè)自律、實現(xiàn)生產(chǎn)過程規(guī)范化和產(chǎn)品質量控制的重要指導原則，是企業(yè)生產(chǎn)管理的主要依據(jù)。為此，歐盟制定了化妝品GMP指南，指南并非強制性法規(guī)，但鼓勵化妝品生產(chǎn)企業(yè)采納這一指南。歐盟成員國中許多企業(yè)采取ISO認證的方式實施生產(chǎn)企業(yè)的規(guī)范化管理。GMP和ISO認證體系都是以有關法規(guī)和標準為依據(jù)，具體體現(xiàn)在每項工作、每個環(huán)節(jié)和每道程序中。無論企業(yè)的大小、產(chǎn)品的種類和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的多少，都必須遵守相應的要求。它對從工廠的選址（環(huán)境要求）、車間的設計、建筑原材料的選用開始，到生產(chǎn)線的設計安裝、廢物和污水的處理等都有詳盡的規(guī)定。生產(chǎn)過程的要求始于原料的購進，從原料核對、檢驗，到原料合成后的檢驗、生產(chǎn)線在線檢驗、成品核對和檢查、實驗室抽檢和留樣備查等均有詳細，具有可操作性的規(guī)定。相關工作人員也須經(jīng)過必要的培訓方可上崗。實施GMP和ISO認證體系最重要的體現(xiàn)之一是全過程的規(guī)范化記錄和可溯源性。所有的記錄都要求完整、詳細、可溯源。工廠技術人員可隨時查閱記錄，據(jù)此檢查產(chǎn)品與原設計是否吻合，了解產(chǎn)品質量情況以及出現(xiàn)產(chǎn)品質量問題的環(huán)節(jié)和原因。政府監(jiān)督部門也可以根據(jù)記錄對企業(yè)實施有效監(jiān)管。總之，企業(yè)的產(chǎn)品質量保證，重在生產(chǎn)過程的控制，而以查驗終產(chǎn)品為輔。但每個批號的產(chǎn)品都抽樣，保存至超過保質期，以備產(chǎn)品銷售過程中出現(xiàn)問題時核查。
產(chǎn)品原料的安全性和質量作為終產(chǎn)品質量控制的最初環(huán)節(jié)，受到歐盟生產(chǎn)企業(yè)的高度重視，而不只著眼于終產(chǎn)品的質量。為確保原材料的衛(wèi)生安全，許多企業(yè)通過嚴格檢驗和篩選，認定相對固定的原料生產(chǎn)企業(yè)。除特殊情況，都不使用非認定企業(yè)生產(chǎn)的原料，否則每批原料均要經(jīng)過嚴格檢測后才投入使用，原料加工后的半成品也要經(jīng)過成分、衛(wèi)生等技術分析和檢驗，方可進入下一道工序。一些生產(chǎn)企業(yè)通過規(guī)范的生產(chǎn)車間設計和現(xiàn)代化的生產(chǎn)線，實現(xiàn)了從原料裝填、產(chǎn)品加工到包裝的過程均不需人工操作，減少了人為的污染機會，從而使產(chǎn)品符合衛(wèi)生要求。
無論歐洲的化妝品協(xié)會（Colipa）還是各成員國的行業(yè)協(xié)會，均屬于非官方機構，本身不具有法定的管理職能，但在溝通和協(xié)調政府管理部門和生產(chǎn)企業(yè)之間的關系以及本行業(yè)自我約束方面起著十分重要的作用。同時，在一定程度上，它作為企業(yè)的代言人，影響著法規(guī)的制定。各協(xié)會均認同政府立法應體現(xiàn)保證產(chǎn)品安全的基本原則，但同時強調應增加法規(guī)制定和與消費者相關信息的透明度，呼吁法規(guī)給企業(yè)更大的自由度。行業(yè)協(xié)傳授另一個重要作用是幫助政府部門制定技術性標準和指導原則。這些技術性資料一旦被政府管理機構采用，便成為官方文件。
五、化妝品的標識和產(chǎn)品信息
歐盟的化妝品法規(guī)特別強調產(chǎn)品包裝標識的重要性。消費者有權通過產(chǎn)品的標識獲知包括產(chǎn)品成分在內的各種必要的產(chǎn)品信息。各成員國政府有責任采取監(jiān)管措施，保證上市的化妝品使用本國消費者易懂的文字標示出歐盟區(qū)域內的產(chǎn)品責任者及其地址，進口產(chǎn)品須標注其原產(chǎn)國，必要時應標示產(chǎn)品的功用、保質期、使用條件和警示語。產(chǎn)品信息中要求詳細說明已確知的不良反應。除非鑒于原料的商業(yè)秘密而提前獲得批準，否則必須按含量從大到小的順序標注產(chǎn)品成分。成分的標注統(tǒng)一使用INCI名稱。
綜上可以看出，歐盟已形成以企業(yè)自律為主的化妝品法規(guī)管理模式，并建立了與之相配套的技術性規(guī)范。
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